3. РАССРЕДОТОЧЕНИЕ ВЛАСТИ И НЕЗАВИСИМОСТЬ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

«Руководящую и направляющую» роль партии в государстве и обществе Конституция СССР оправдывает тем, что партия «существует для народа и служит народу». Но нигде не сказано, как народ может проверить, так ли это на самом деле. И при Хрущеве, и при Горбачеве коммунистическая партия признала, что совершала в прошлом непоправимые ошибки и преступления. Они не случайны — это результат бесконтрольной власти, при которой партия ни перед кем не ответственна. Признала она и рост взяточничества, произвола и служебных злоупотреблений — тоже возможный лишь при бесконтрольной власти. Единая централизованная бюрократия не может контролировать и судить саму себя. Контроль государства над самостоятельными предприятиями в отношении коррупции, загрязнения окружающей среды всегда действительнее, чем контроль государства над самим собой. Поставить систему под контроль могут только другие, не зависящие от нее системы.

а. Зло советской государственной системы — в отсутствии независимых от партии контрольных органов.

• Право в ней понимается как инструмент партийно-государственной политики, а не как рамки, ограничивающие деятельность частных лиц и государства. Советская Конституция защищает власть от граждан, но не защищает граждан от произвола государства.
• Административные, законодательные и судебные органы, как и «общественные» организации, встроены в единую систему подчинения.
• Негласное административное усмотрение («инструктивное право») фактически уполномочено обходить положения закона. Это санкционирует произвол в интересах государства как инструмента партии. Но санкционированные произвол открывает возможности и несанкционированного произвола в личных интересов аппаратчиков.
• Возможность пересмотра решений крайне ограничена, так как органы контроля тоже подчинены единому руководству.
• Нормы, которые диктует власть, в значительной мере не признаются населением справедливыми или даже осуществимыми. Этим подрывается уважение к самому праву.

б. Теория правового государства. Правовое государство ограничивает произвол как отдельных граждан, так и государственных инстанций. Конституционная власть — это ограниченная власть. В правовом государстве существуют учреждения и механизмы, следящие за тем, чтобы власть из поставленных рамок не выходила.

Для ограничения и контроля над властью необходимо:

• Наличие гласности и независимой от государства общественной жизни. Автономные «общественные подсистемы» служат противовесом государственной системе. Главнейшее средство их влияния — свободная информация. Обеспечение их независимости — собственность. Свободная хозяйственная деятельность служит предпосылкой автономии культуры, науки, общественной работы и даже Церкви, давая им независимые от государство источники существования.
• Устойчивость правил принятия и пересмотра решений. В условиях правового государства негласная инструкция не может иметь ни места, ни силы. Административные постановления обязательно должны публиковаться — после предварительной огласки их проекта, что дает возможность учесть предложения поправок. Лицо, пострадавшее от неправильного применения инструкции, может подать на соответствующее ведомство в суд, с требованием отменить решение или оспорить саму инструкцию, если она противоречит закону, или оспорить закон, если он противоречит Конституции. Правовое правление дозволяет оспаривать решения и четко определяет условия, которым решения должны соответствовать. Особо важную роль играют процессуальные правила, охраняющие от произвола судопроизводство.
• Принцип «для того, чтобы нельзя было злоупотреблять властью, надо, чтобы одна власть сдерживала другую власть» уже в течение двух столетий кладется в основу структуры правовых государств и отражается как в разделении административной, законодательной и судебной властей, так и в иных «сдерживающих и уравновешивающих механизмах». «Взаимное сдерживание в актах властвования достигается посредством совместности властвования, осуществляемой тремя способами: разделением отдельных функций между различными органами, совместным осуществлением одной и той же функции несколькими органами и осуществлением различных функций одним органом, но различным порядком».

Особенно важна полная независимость судебных учреждений, которые выполняют только требования закона. «Для обеспечения законности, т.е. устойчивости силы законов, необходимо предоставить все случаи применения законов органам, не имеющим права их изменять» {Цитаты из: Н.М.Коркунов. Русское государственное право. СПб 1904, т. 1, с. 360}.

Наряду с делением по функциям, существенно деление власти по уровням. Или центральная власть передает определенные полномочия местным органам, или наоборот — образуя федерацию, они передают определенные полномочия центральной власти, оставляя другие за собой. Недопустимо, чтобы высшая инстанция решала вопросы, которые низшая способна решить сама. Если решения низшей инстанции затрагивают интересы вышестоящей и требуют согласования, уместны совместные решения центральных и местных органов, которые делят между собой финансовую и политическую ответственность.

• Правовые нормы должны соответствовать принятым понятиям справедливости. Право тем более совершенно, чем меньше оно мешает людям жить. Если когда-то оно опиралось на обычай и судебную практику, то в наше время оно преимущественно опирается на законодательство. Это ставит вопрос о том, как привести законодательство в соответствие с бытующим в обществе правосознанием, то есть вопрос о демократии. Демократия — это не власть арифметического большинства; это стремление отразить многообразие проявляющихся в обществе интересов («полиархия»), заручиться согласием управляемых, правовым образом организовать народ. При этом политика, вместо того, чтобы использовать право как свой инструмент, становится, наоборот, средством формирования права.

На выборы представителей в законодательные органы существенно влияет система подсчета голосов. При пропорциональной системе, число депутатов от каждой политической группы зависит от числа голосов, поданных за нее по всей стране (Италия). Это поощряет политическое дробление, требует формирования часто неустойчивых коалиций, в которых мелкие партии могут играть непропорционально большую роль. Ограничить дробление можно партийным цензом (Германия): партии, собравшие менее 5 % голосов, не представлены в законодательных палатах. При территориальной системе, число депутатов от каждой партии зависит от числа округов, в которых она выиграла. Голоса проигравших в округе партий теряются. Популярный в своем округе беспартийный кандидат может пройти, но небольшая партия, если ее приверженцы рассеяны по всей стране, не имеет шансов. Это поощряет двухпартийную систему (США, Англия). При системе абсолютного большинства (Франция), депутат от каждого округа должен получить более 50 % голосов; если их никто не собрал, проводится второй тур голосования. Это тоже ограничивает малые партии, но дает им возможность маневра в промежутке между первым и вторым туром. Наконец, при предпочтительной системе (Австралия), все избиратели голосуют за всех кандидатов, нумеруя их в порядке предпочтения; проходит кандидат, собравший наибольшее число «пунктов». Поскольку тот же состав населения страны — в зависимости от избирательной системы — может быть представлен совершенно по-разному, то выявление воли нации как сложного организма требует нескольких параллельных путей. Определить их предстоит будущей российской Конституции.

На любых массовых выборах удельный вес отдельного избирателя — очень мал. Это лишает избирателя стимулов стремиться к получению необходимой для продуманной подачи голоса информации, способствует поверхностным реакциям. Кроме того, это дает преимущества организованным группам избирателей. Выгода, которую такая группа может получить для себя, весьма ощутима; ущерб же, который может понести большинство, делится на множество избирателей, и едва заметен каждому из них.

Противостоять неоправданному влиянию заинтересованных групп можно, регулируя финансирование выборных кампаний: принцип рассредоточения власти требует отделения политической власти от власти рынка. Мыслимо и открытое включение заинтересованных групп в избирательную систему с тем, чтобы каждый избиратель был представлен в какой-либо из них.
Но главный противовес недостаткам массовых выборов в том, чтобы как можно больше демократических решений принималось голосованием в небольших группах: в местных органах самоуправления, в кооперативных и профессиональных организациях. В малых группах удельный вес каждого избирателя — значителен, затронутые интересы — всем понятны и ощутимы. Этим путем идет швейцарская демократия. Был такой опыт и в России: в крестьянском мире, в казачьих кругах, а позже — в земстве. Россия прежде сохраняла элементы низовой демократии даже в периоды усиления бюрократического правления на верхах.

в. В непосредственном будущем переход к правовому государству можно разделить на несколько этапов.

• К первому этапу относится происходящее явочным порядком становление независимой общественности, расширение гласности и укрепление процессуальных норм, прежде всего совершенствование порядка судопроизводства.
• Приведение в действие существующего законодательства относительно «преступлений против правосудия». Это потребует сдвигов в структуре власти: вывода суда и прокуратуры из-под административного подчинения партийным и советским органам, подборки кандидатов на судебно-прокурорские должности независимыми объединениями юристов, легализации независимого общественного контроля, подчинения всех следственных органов Министерству юстиции.
• Второй этап перехода к правовому строю потребует, в первую очередь, изъять из существующей Конституции ссылки на руководящую роль партии, политическую ограниченность гражданских прав («свобода в соответствии с целями коммунистического строительства») и государственную монополию на средства производства. Секретные инструкции должны быть признаны недействительными, суды должны получить полномочия рассматривать дела, касающиеся соответствия административных действий законодательным актам. Участие народных заседателей в судопроизводстве, полностью оправдавшее себя в России 1864–1916 годов, должно быть восстановлено.

Из Уголовного кодекса необходимо изъять статьи, отражающие террористический характер советской власти, а также статьи, противоречащие международным нормам, трактующие их в пользу «социалистической» собственности или иным образом несовместимые с переходам к социально-рыночному хозяйству. Необходимо выправить формулировки состава преступления, в свое время сознательно неточно составленные, с тем, чтобы по-разному квалифицировать одно и то же деяние. Память о миллионах невинно погибших, категорическая необходимость общественного примирения и отказа от кровопролития требуют отмены смертной казни. Освобожденное от партийного контроля, свободно избранное народное представительство приблизит последующее законодательство к приемлемым обществу формам.

Конечным этапом демонтажа существующей системы будет принятие новой Конституции, которая вернет нашей стране ее историческое имя «Россия» и определит структуру учреждений, охраняющих правовой строй и гражданские свободы. «В целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать в качестве последнего средства к восстанию против тирании и угнетения», Организация Объединенных Наций в 1948 году приняла Всеобщую декларацию прав человека, с широко признанными ныне формулировками. Но еще за 6 лет до этого, во время немецкой оккупации, в условиях подполья, НТС в «Схеме национально-трудового строя» 1942 года так формулировал гражданские свободы, которые нужно обеспечить:

• «свободу жительства, передвижения и переселения по всей территории страны без всяких ограничений, а равно и свободу выезда за границу;
• свободу труда, т.е. неограниченную свободу выбора вида, характера и места труда;
• свободу слова и печати, т.е. свободу выражения гражданами своих мыслей, вплоть до критики действий должностных лиц и общественного порядка, неограниченную никакой цензурой, но влекущую ответственность при необоснованности высказываний (по закону о свободе слова и печати);
• свободу собраний, союзов, объединений и манифестаций, регламентируемую государством лишь в целях поддержания общественного порядка;
• свободу научного и художественного творчества (в тематике, направлениях и методах), ограничиваемую лишь требованиями нравственности;
• свободу научных, философских и политических убеждений, как право всех граждан на проявление независимой мысли во всех направлениях;
• свободу вероисповедания, как личного дела граждан, охраняемую государством от всякого рода посягательств со стороны инакомыслящих;
• свободу национального самоопределения, обусловленную свободным волеизъявлением в отнесении себя к той или иной национальности».